O que é o PEN [Processo Eletrônico Nacional]?

A infraestrutura pública de processo administrativo eletrônico por trás do repositório pengovbr no GitHub e do sistema SEI

Um agente processual que consulta o código público do governo encontra, no GitHub, a organização pengovbr, com 29 repositórios relacionados ao Processo Eletrônico Nacional. A leitura do repositório expõe a infraestrutura administrativa que sustenta boa parte da tramitação documental do Estado brasileiro, com interface indireta, mas relevante, para a prova documental e para a comunicação entre órgãos de controle e de persecução penal.

[1] O que é?

O PEN [Processo Eletrônico Nacional] é uma infraestrutura pública de processo administrativo eletrônico, constituída em 2013 por acordo de cooperação técnica entre órgãos da administração pública federal e regulamentada pelo Decreto 8.539, de 8 de outubro de 2015, que dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional [Planalto].

O produto central do PEN é o SEI [Sistema Eletrônico de Informações], desenvolvido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região [TRF4] em 2009 e cedido, sem custo de licenciamento, a outras instituições públicas por meio do Portal do Software Público Brasileiro [Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos]. A organização pengovbr, no GitHub, publica o código-fonte de módulos do SEI e da integração do PEN, entre eles mod-sei-pen, sei-docker, mod-wssei, sei5-alpine, pen-docs, mod-sei-estatisticas e super-cicd.

O PEN não é um sistema judicial e não se confunde com o Processo Judicial Eletrônico [PJe], mantido pelo Conselho Nacional de Justiça para a tramitação de processos judiciais. O PEN organiza processos administrativos: expedientes, requerimentos, pareceres, atos de gestão e, quando cabível, procedimentos disciplinares internos dos órgãos que o adotam.

[2] Para que serve?

O PEN serve para eliminar o papel na tramitação administrativa federal e permitir que órgãos distintos troquem processos e documentos entre si, sem duplicação de sistemas. A gestão atual cabe à Secretaria de Gestão e Inovação [SEGES], por meio da Diretoria de Transformação Digital em Processo Eletrônico e Sistemas de Gestão [DTGES] [Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos]. O programa ProPEN, lançado em março de 2024, estende a adesão a estados, municípios e outras esferas federativas, além dos órgãos federais, das empresas públicas federais e dos conselhos profissionais já atendidos.

Para o operador do Direito, a relevância prática reside em três pontos.

Primeiro, boa parte dos processos administrativos de órgãos de controle e de fiscalização [Controladoria Geral da União, tribunais de contas, corregedorias, conselhos profissionais] tramita hoje em SEI.

Segundo, esses processos podem gerar notícia de fato encaminhada ao Ministério Público ou representação encaminhada à autoridade policial, quando a apuração administrativa revela indício de infração penal.

Terceiro, o documento produzido no SEI carrega metadados de autoria, data e hash de integridade que podem ser objeto de perícia quando juntado como prova em processo penal.

[3] Como funciona?

O SEI opera como solução 100% web, acessível por navegador no Windows, Linux, iOS e Android, sem necessidade de instalação de programa cliente [Portal PEN]. A arquitetura combina componentes de código aberto: Apache HTTPD e Apache Tomcat como servidor de aplicação, LibreOffice para geração de documentos, Apache Solr para indexação e busca de texto integral, Memcached para cache e MySQL como banco de dados, com o núcleo escrito em Java e módulos complementares em PHP [Wikipédia]. O sistema admite tramitação simultânea entre unidades de um mesmo órgão, acesso externo controlado para assinatura de contrato ou manifestação de terceiro, controle do nível de acesso à informação sigilosa, controle de prazo, modelo de documento e pesquisa em base de conhecimento.

A interoperabilidade entre órgãos diferentes, cada um com sua própria instância de SEI ou de outro sistema de processo eletrônico, ocorre pelo módulo Tramita.GOV.BR, cuja documentação técnica descreve a finalidade de interligar os sistemas de processo eletrônico do Poder Executivo Federal para permitir a troca segura de documentos oficiais entre instituições, com previsão de participação de órgãos de outros poderes e esferas administrativas [Manual de Integração ao Tramita.GOV.BR]. O código desse módulo de integração é o que a organização pengovbr publica sob o nome mod-sei-pen.

Aplicações do repositório pengovbr

O acesso a parte dos repositórios da organização é restrito a instituições formalmente aderentes ao PEN, no âmbito da administração federal, ou ao ProPEN, no âmbito de entes federados aderentes, conforme informa a própria página da organização no GitHub.

[4] Como se aplica ao Direito Penal ou ao Processo Penal?

O PEN e o SEI não têm interface penal ou processual penal direta. Não tramitam inquérito policial, ação penal ou execução penal, funções que, no Brasil, pertencem a sistemas judiciais próprios, como o PJe. A interface identificável nas fontes consultadas e ocorre em três frentes.

A primeira é a apuração administrativa que precede a persecução penal. Processo disciplinar, sindicância ou procedimento de controle interno tramitado no SEI, ao apurar fato com aparência de crime, gera peça de comunicação à autoridade competente. O Código de Processo Penal prevê que a autoridade que tomar conhecimento de infração penal de ação pública remeterá ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao oferecimento da denúncia, dever que se aplica também à autoridade administrativa que apura o fato em processo eletrônico.

A segunda é a via de tramitação. O módulo Tramita.GOV.BR admite, segundo o manual técnico consultado, a participação de órgãos de outros poderes e de outras esferas administrativas, o que inclui, em tese, o Poder Judiciário e o Ministério Público como destinatários de processo administrativo remetido por órgão federal. Não foi possível confirmar, nas fontes consultadas nesta pesquisa, a integração operacional efetiva entre o Tramita.GOV.BR e o PJe do Conselho Nacional de Justiça, nem a lista de tribunais aderentes; a afirmação de integração efetiva com o Judiciário permanece, portanto, não verificada e deve ser tratada como hipótese de arquitetura, não como fato consumado.

A terceira é a prova documental. Documento produzido, assinado e armazenado em SEI carrega metadados de autoria, data e mecanismo de integridade que podem ser objeto de perícia quando juntado a processo penal como prova de ato administrativo, o que aproxima o tema da epistemologia da prova digital e da cadeia de custódia disciplinada pelos artigos cento e cinquenta e oito A a cento e cinquenta e oito F do Código de Processo Penal, incluídos pela Lei 13.964, de 24 de dezembro de 2019 [aplicação analógica dessas regras a documento administrativo eletrônico juntado como prova].

Em Linguagem Simples

O PEN funciona como um sistema de correio interno do governo federal, em versão digital. Assim como uma repartição pública, no tempo do papel, enviava um ofício para outra repartição por malote, o PEN permite que um órgão federal envie um processo inteiro, com todos os documentos anexados, para outro órgão, pela internet, com garantia de que o documento chegou íntegro e de que se sabe quem o produziu e quando. O SEI é o programa de computador que cada órgão utiliza para redigir, organizar e assinar esses documentos antes de enviá-los.

O sistema não se aplica diretamente ao processo penal. Serve para a parte administrativa do Estado, a mesma que abre licitações, instrui processos disciplinares de servidores ou organiza pedidos de informação. Quando essa parte administrativa descobre, no meio do seu trabalho, um indício de crime, o sistema serve de canal para que essa notícia saia da repartição e chegue ao Ministério Público ou à polícia.

Perguntas frequentes

O repositório pengovbr é um projeto de governo ou de terceiro?

É a organização oficial do PEN no GitHub, com vinte e nove repositórios, três integrantes visíveis e módulos de código do SEI e da integração com Tramita.GOV.BR, conforme a própria página da organização.

SEI e PJe são o mesmo sistema?

Não. O SEI tramita processo administrativo, sob gestão da Secretaria de Gestão e Inovação. O PJe tramita processos judiciais sob a gestão do Conselho Nacional de Justiça. Não há, nas fontes consultadas, confirmação de integração operacional entre os dois.

Um órgão pode usar o código do repositório sem autorização?

Parte dos repositórios é pública e aberta. Parte, segundo a própria organização, é restrita a instituição formalmente aderente ao PEN, no âmbito federal, ou ao ProPEN, no âmbito de outros entes federativos.

Documento produzido em SEI tem valor de prova em processo penal?

Pode ter, como qualquer documento administrativo, sujeito às mesmas regras de autenticidade e de cadeia de custódia aplicáveis à prova documental e à prova digital, sem que isso transforme o SEI em sistema de persecução penal.

Existe obrigação legal de usar o SEI?

O Decreto 8.539/2015 obriga o uso do meio eletrônico no processo administrativo federal, com preferência declarada pelo SEI a partir de 2018.

Estados e municípios podem usar o SEI?

Sim, por meio do ProPEN, lançado em março de 2024, que estende a adesão ao PEN e ao SEI a entes federativos fora da administração federal direta.

Glossário de Termos

PEN: Processo Eletrônico Nacional, infraestrutura pública federal de processo administrativo eletrônico, regulada pelo Decreto 8.539/2015.

SEI: Sistema Eletrônico de Informações, plataforma de gestão de documentos e de processos administrativos eletrônicos, desenvolvida pelo TRF4 em 2009.

ProPEN: Programa de extensão do PEN aos Estados, Municípios e outros entes federativos, lançado em março de 2024.

Tramita.GOV.BR: Módulo de interoperabilidade que permite a troca de processos e documentos entre instituições com sistemas eletrônicos distintos.

SEGES: Secretaria de Gestão e Inovação, órgão que atualmente gerencia o PEN.

Software Público Brasileiro: Portal pelo qual o código-fonte do SEI é cedido, sem custo de licenciamento, a outras instituições públicas.

Notícia de fato: comunicação, por autoridade que toma conhecimento de indício de infração penal no curso de apuração administrativa, ao Ministério Público, para eventual investigação e oferecimento de denúncia.

Cadeia de custódia: conjunto de procedimentos de rastreamento de vestígios e documentos, desde a coleta até o descarte, disciplinado pelos artigos cento e cinquenta e oito A a cento e cinquenta e oito F do Código de Processo Penal.

Acordo de Cooperação Técnica: instrumento pelo qual órgãos públicos pactuam o compartilhamento de sistema ou tecnologia, sem transferência de recursos financeiros, e que constitui a base jurídica da criação do PEN em 2013 e da cessão do SEI.

Referências Bibliográficas

• BRASIL. Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. Dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 out. 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8539.htm. Acesso em: 20 set. 2026.

• BRASIL. Decreto Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 [Código de Processo Penal]. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 13 out. 1941. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm. Acesso em: 20 set. 2026.

• BRASIL. Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019. Aperfeiçoa a legislação penal e processual penal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 24 dez. 2019. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13964.htm. Acesso em: 20 set. 2026.

• GITHUB. pengovbr [organização]. [S. l.: s. n.], [20--]. Disponível em: https://github.com/pengovbr. Acesso em: 20 set. 2026.

• MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS. Gestão celebra os 15 anos da criação do SEI em solenidade do TRF4. Brasília, DF, dez. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/servidor/pt-br/assuntos/noticias/2024/dezembro/gestao-celebra-os-15-anos-da-criacao-do-sei-em-solenidade-do-trf4. Acesso em: 20 set. 2026.

• MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS. Processo Eletrônico Nacional [PEN]. Brasília, DF, [20--]. Disponível em: https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/gestaoeinovacao/informacoes-sistemas-e-servicos-de-gestao/processo-eletronico-nacional/conteudo/processo-eletronico-nacional-pen. Acesso em: 20 set. 2026.

• PROCESSO ELETRÔNICO NACIONAL. Manual de Integração ao Tramita.GOV.BR. [S. l.: s. n.], [20--]. Disponível em: https://manuais.processoeletronico.gov.br/pt-br/latest/Manual-de-Integra%C3%A7%C3%A3o-ao-Tramita-GOV.BR/USAGE.html. Acesso em: 20 set. 2026.

• PROCESSO ELETRÔNICO NACIONAL. Sistema Eletrônico de Informações [SEI]. [S. l.: s. n.], [20--]. Disponível em: https://pen.dev.processoeletronico.gov.br/index.php/assuntos/produtos/sistema-eletronico-de-informacoes. Acesso em: 20 set. 2026.

• WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Sistema Eletrônico de Informações [SEI]. [S. l.: s. n.], [20--]. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_Eletr%C3%B4nico_de_Informa%C3%A7%C3%B5es_(SEI). Acesso em: 20 set. 2026.

Rascunho editável. Não publicado. O número exato do ato normativo de 2018 que teria fixado a preferência pelo SEI na administração federal, e a existência de integração operacional efetiva entre o Tramita.GOV.BR e o PJe do Conselho Nacional de Justiça, não puderam ser confirmados nas fontes consultadas nesta pesquisa e permanecem sinalizados como incerteza no corpo do texto, conforme a regra de verificação da skill amr-o-que-e.